af lektor, ph.d. jur. Rikke Gottrup, Juridisk Institut, Syddansk Universitet og lektor, ph.d. Hanne Marie Motzfeldt, Århus Universitet
1. Indledning
Vejledningspligten er en af de centrale forvaltningsretlige regler, der beskytter borgerne. I nutidens komplekst regulerede samfund, hvor forvaltningens virksomhed strækker sig over alle menneskets livsområder, bør vejledningspligten ikke undervurderes som retssikkerhedsgaranti. Dette afspejles da også af, at alle nordiske lande har regler, der i det store hele svarer til den danske forvaltningslovs § 7, stk. 1, underliggende retsgrundsætninger samt supplerende krav efter god forvaltningsskik.
Der er samtidig i disse år i de nordiske lande en fælles tendens; forvaltningen digitaliseres. Dermed opstår et nyt spørgsmål; hvordan håndteres vejledning, når arbejdsgangene er digitale i borgerrettede it-løsninger?
I denne artikel behandles kort den danske opfattelse af, hvad der ligger i pligten til at vejlede, når tidligere tiders fremmøde eller breve bliver skiftet ud med digitale selvbetjeningsløsninger – hvorefter fokus rettes mod, hvordan det i praksis håndteres, at der vil være borgere, der har brug for personlig (analog) kontakt med myndighedernes sagsbehandlere. Dette sker med henblik på at vurdere, om den danske model giver anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
I afsnit 2 tages udgangspunkt i en overordnet beskrivelse af den danske vejledningspligt. Herefter beskrives det danske princip om indbygget forvaltningsret (forvaltningsret ”by design”) kort i afsnit 3. I afsnit 4 beskrives den retlige baggrund for, at der er krav om en ”supplerende, analog infrastruktur”, selvom der anvendes digitale selvbetjeningsløsninger (4.1), inden det beskrives, hvordan dette påvirker de danske kommuner (4.2) og borgernes møde med forvaltningen (4.3). I afsnit 5 gives en kort opsummering.
2. Overordnet om den forvaltningsretlige vejledningspligt
Formålet med vejledningsreglerne er i første omgang at undgå, at borgerne udsættes for et retstab, fordi de ikke har tilstrækkelig kendskab til de regler, der regulerer deres forhold. I anden omgang skal reglerne skabe accept af forvaltningens afgørelser og bidrage til, at borgeren forstår både processen under og udfaldet af sagen.[1]
Det danske udgangspunkt er forvaltningslovens § 7, stk. 1, hvorefter en ”forvaltningsmyndighed (…) i fornødent omfang [skal] yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde”.[2] Bestemmelsen suppleres af bagvedliggende retsgrundsætninger og god forvaltningskik, som sidstnævnte er udviklet af den danske ombudsmand. Derfor udløses en myndigheds vejledningspligt ikke kun, når en borger stiller spørgsmål til en myndighed. En dansk myndighed har pligt til vejledning i alle tilfælde, hvor myndigheden kommer i kontakt med en borger og vejledning fremstår som relevant for denne borger.[3]
At danske myndigheder har pligt til at vejlede om både praktiske, formelle og materielle forhold er fast antaget i både litteratur og praksis.[4] Den nærmere præcisering af, hvad der følger af vejledningspligten, beror derimod på en konkret vurdering. Retningslinjen for denne vurdering er, at formålet med reglerne skal opfyldes, jf. om formålet med vejledningspligten ovenfor. Derudover indeholder vejledningen til den danske forvaltningslov flere indikatorer på, hvordan skønnet skal udfyldes. I punkt 29 i denne vejledning er det fremhævet om vejledningens form, at vejledning bør ske i den eller de former, der findes at give den bedste virkning i forhold til at imødekomme borgerens informationsbehov.[5] Om indholdet – hvad der skal vejledes om – fremgår af punkt 32 i vejledningen, at det skal sikres, ”at borgeren får tilstrækkelig orientering om, hvilken betydning reglerne på det pågældende område har for vedkommende” og hvordan borgeren lettest og mest effektivt kan opfylde lovgivningens eventuelle krav.
3. Overordnet om design af offentlig it
I Danmark antages de almindelige forvaltningsretlige regler at være teknologineutrale, medmindre andet klart er tilkendegivet i lovgivningen. Det er uden betydning, om myndigheden bruger informations- og kommunikationsteknologi, når den løser sine opgaver; de forvaltningsretlige regler, principper og god forvaltningsskik skal respekteres. Danske forvaltningsretlige krav gælder også, ”når computer afløser papir”.[6]
Den danske ombudsmand har udviklet en meget omfangsrig praksis om digital forvaltning, idet embedet idet embedet siden 1990’erne har taget en række sager op af egen drift, hvor forvaltningsretlige problemstillinger er opstået i forbindelse med myndighederne anvendelse af digitale løsninger – både ved brug af elektroniske sags- og dokumenthåndteringssystemer og selvbetjeningsløsninger. I denne praksis – som er samlet i et offentliggjort dokument[7] – har den danske ombudsmand ganske tydeligt valgt en tilgang til digital forvaltning, der bygger på tankegangene om værdibaseret design.[8] Med andre ord er det dansk ombudsmandspraksis, at forvaltningsmyndigheder er ansvarlige for og forpligtet til aktivt at sikre, at deres it-systemer er bygget op på en sådan måde, at systemerne muliggør og bidrager til, at administrationen af ressortområdet sker under overholdelse af lovgivningen herunder de almindelige forvaltningsretlige regler. Konsekvensen er, at der i offentlige it-løsninger skal være indarbejdet funktionaliteter, der sikrer og bidrager til overholdelse af disse normer, samtidig med at den omkringliggende organisation skal indrettes til at sikre, at løsningen fungerer under overholdelse af forvaltningsretten. Anderledes udtrykt: Medmindre andet er bestemt i lovgivningen, gælder et uskrevet princip om indbygget forvaltningsret (forvaltningsret by design).[9]
Heraf følger, at en dansk forvaltningsmyndighed, der vil bruge selvbetjeningsløsninger til at kommunikere med borgerne, har pligt til at sikre, at systemet er designet, implementeret og indpasset i myndighedens organisation og arbejdsgange på en sådan måde, at (også) vejledningspligten får gode vilkår i den digitale forvaltning. Myndighederne skal sikre et gennemtænkt og brugervenligt design, der sikrer, at den digitale løsning, som borgerne henvender sig gennem, selv kan håndtere store dele af vejledningsopgaven både for så vidt angår it-tekniske forhold, praktiske forhold og retlige spørgsmål – men de skal også sikre, at den omkringliggende organisation støtter op om overholdelse af bl.a. vejledningspligten.
4. Vejledning og selvbetjeningsløsninger
Der er ingen tvivl om, at gode digitale selvbetjeningsløsninger kan opfylde langt størstedelen af borgernes vejledningsbehov via instruktionsvideoer, links til retskilder og myndigheders hjemmesider, samt de for de fleste velkendte præfabrikerede tekster, der kan klikkes frem og forklarer, hvordan et givet felt skal håndteres og forstås. Det er derfor også en betydelig fordel, at myndighederne i Danmark er forvaltningsretligt forpligtet til at sikre, at deres selvbetjeningsløsninger i videst muligt omfang sikrer borgerne adgang til vejledning.
Ikke desto mindre er den forvaltningsretlige vejledningspligt udformet som en bestemmelse, der skal sikre tilpasning til hver enkelt borgers behov og forudsætninger. Dette er naturligvis umuligt at gøre standardiseret og præfabrikeret. Af forudsætningen om en konkret, individuel vurdering af den enkelte borgers vejledningsbehov kan dermed udledes et krav om tilrettelæggelse og organisering af en parallel analog (manuel) forvaltning; en ”supplerende infrastruktur”.
4.1. Kravet om supplerende ”infrastruktur” til vejledning
Der kan være borgere, der i almindelighed har brug for en analog kontakt med myndighederne. Det kan være borgere, der ikke har mulighed for at tilegne sig it-kompetencer, borgere med særlige behov, herunder ældre, handicappede, demente, socialt udsatte, udenlandske borgere med sprogvanskeligheder osv. Der kan også være borgere, der normalt kan bruge de digitale løsninger, men er forhindret heri i forbindelse med en konkret sag eller i en periode, f.eks. pga. indlæggelse eller fængsling. Endelig kan der være borgere, der som udgangspunkt godt kan bruge de digitale løsninger, men som har brug for supplerende vejledning for at kunne anvende en eller flere løsninger.
Danske forvaltningsmyndigheder har pligt til at sikre organisatoriske muligheder for at leve op til forvaltningsrettens krav om konkret tilpasset vejledning til alle, jf. vejledningen til den danske forvaltningslovs punkt 30. Da dette gælder for alle sager – herunder udsatte borgeres sager – er der naturligvis krav om, at der etableres en mulighed for, at borgerne kan søge bistand og vejledning uden for den digitale løsning.
Opsummerende indebærer den nugældende, danske vejledningspligt kombineret med de naturlige begrænsninger ved præfabrikeret vejledning, at en dansk myndighed, der anvender en digital selvbetjeningsløsning, skal etablere en supplerende ”infrastruktur” for at sikre borgerne adgang til analog (manuel) vejledning og bistand. Dette er i Danmark primært sket ved, at de kommunale borgerservicecentre er blevet ”kontaktpunkter” for borgerne, hvortil borgerne kan ringe eller møde fysisk op – også vedrørende sager, der behandles hos andre myndigheder.
4.2. Hvordan er den ”supplerende infrastruktur” bygget op i Danmark?
I Danmark har man længe opereret med, at der i kommunerne blev oprettet særlige enheder, der fungerer som en ”analog” indgang til hele forvaltningen – de såkaldte borgerservicecentre.[10] Gennem samarbejder – til dels lovbestemte – fungerer disse centre også som indgang til ganske mange statslige myndigheder.[11] Her vejleder kommunens medarbejdere de fremmødte borgere om en lang række forhold samt støtter dem i at få adgang til mere specialiseret vejledning.
I takt med digitaliseringen af den offentlige sektor opstod nye udfordringer, idet medarbejderne i de danske borgerservicecentre nu i princippet – som beskrevet ovenfor – er forpligtet til at vejlede (bistå) om både it-tekniske (praktiske) forhold samt om de formelle og materielle regler, der er relevante for de sager, som borgerne henvender sig om, eller henvise til hvor i den offentlige forvaltning, de kan få den nødvendige vejledning. Det blev startskuddet til en udvidelse af samarbejdet mellem de kommunale borgerservicecentre og det veludviklede offentlige biblioteksvæsen i Danmark. Grundtanken var, at bibliotekerne – ofte både organisatorisk og geografisk – knyttes til borgerservicecentrene og støtter op om vejledningen af (bistanden til) borgerne om de it-tekniske forhold, men ikke i forhold til vejledning om formelle forhold og materielle regler. Dette samarbejde er blevet en succes og i dag arbejder biblioteker og borgerservice tæt sammen i 90 af de danske kommuner – hvor biblioteksmedarbejdere varetager traditionelle borgerserviceopgaver med fokus på at bistå og gøre borgerne digitalt selvhjulpne.[12]
4.3. Borgerens møde med den digitale forvaltning
For en borger kan det være vanskeligt at forstå, at den offentlige ansatte, der vejleder i at åbne en browser og finde et offentligt digitalt selvbetjeningssystem ikke også kan hjælpe med at udfylde felterne i det ansøgningsskema, der åbner sig i systemet. Hvis medarbejderen faktisk støtter i at udfylde skemaet, er det tilsvarende svært at forstå, hvorfor ”hjælperen” pludselig trækker sig, hvis man som borger spørger om, hvad der mere præcist ligger i, at ”indtægt” skal udfyldes, hvis dette ikke er designet ind som vejledning i løsningen.[13]
Det skaber således i praksis udfordringer, at borgerne har fået mulighed for at henvende sig på bibliotekerne som det første led i den vejledning, kommunerne skal give både på egne og andre myndigheders vegne i den digitale forvaltning. Opdelingen mellem it-teknisk vejledning, vejledning om formelle forhold og om materielle regler er nok fagligt velbegrundet – men kan oplagt forringe den oplevelse, borgeren har af mødet med det offentlige. Dette især i lyset af, at det ofte er de i forvejen udfordrede borgere, der ikke selv kan navigere i den digitale forvaltning – og derfor henvender sig på borgerservice. For disse borgere kan det virke uoverskueligt at skifte fra bibliotekaren, til medarbejderen i borgerservice og måske videre til den myndighed, på hvis vegne kommunen varetager kontakten til borgeren.
I praksis kan der derfor ske det, at borgeren uformelt anmoder det første menneske, borgeren kommer i kontakt med, om forsat at vejlede om sagens forhold. Dette vil ofte være bibliotekaren, der har bistået med de it-tekniske forhold. Hermed bliver det helt centralt for retssikkerheden i den digitale forvaltning, at de pågældende it-løsninger er bygget op på en sådan måde, så bibliotekaren forsvarligt kan påtage sig denne opgave – eller at borgeren i det mindste kun udsættes for det ene skift; fra bibliotek til borgerservice og videre til ressortmyndighed.
5. Opsummering og konklusion
Den almindelige vejledningspligt er en af mange forvaltningsretlige regler, der har til formål på afbalanceret vis at skabe en borgervenlig, imødekommende og samtidig velfungerende forvaltning. Det har derfor betydelig interesse at få klarlagt, hvordan borgerrettede it-løsninger og den tilknyttede myndighedsorganisation skal indrettes, for at vejledningspligten bliver en naturlig del af den fremtidige – digitale – forvaltning. Et vigtigt og fremsynet element i denne proces er princippet om indbygget forvaltningsret (forvaltningsret by design), hvorefter myndighederne skal sikre, at it-løsninger designes, implementeres og indpasses i organisation og arbejdsgange på en sådan måde, at de almindelige forvaltningsretlige regler, principper og god forvaltningsskik respekteres i forbindelse med de sager, de digitale løsninger håndterer.
Ikke desto mindre er selv et gennemtænkt og brugervenligt design nødvendigvis begrænset ved standardiseret og præfabrikeret vejledning. Kun virkeligheden vil overgå fantasien, når det skal forudses, hvilke behov borgerne har for vejledning og bistand. En myndighed, der anvender en obligatorisk selvbetjeningsløsning, skal derfor etablere en supplerende ”infrastruktur”.
I praksis er denne i Danmark oftest tilbudt via kommunernes borgerservicecentre, eventuelt suppleret med bistand vedrørende it-tekniske forhold fra de lokale biblioteker. Denne lidt særlige organisering giver anledning til visse udfordringer. På den ene side skal vejledningen være forsvarlig og i denne vurdering indgår, at medarbejdere har forskellige kompetencer og kun forsvarligt kan vejlede inden for deres eget fagområde. På den anden side er det ikke altid hensigtsmæssigt, at de borgere, der henvender sig for at få hjælp til at håndtere digitale selvbetjeningsløsninger, sendes fra den ene medarbejder til den anden – og måske endda videre til en tredje myndighed. Det er derfor afgørende, at de danske selvbetjeningsløsninger designes til i videst muligt omfang at kunne give en fyldestgørende vejledning, som kan formidles til borgerne, blot der bistås med de it-tekniske forhold.
[1] F.eks. Karsten Revsbech m.fl., Forvaltningsret sagsbehandling, 7. udg., 2014, DJØF, s. 140 eller Sten Bønsing, Almindelig Forvaltningsret, 3. udg., DJØF, 2013, s. 266.
[2] Se bl.a. Hanne Marie Motzfeldt, Vejledning og obligatorisk digital selvbetjening, Ugeskrift for Retsvæsen, U.2017B.141.
[3] Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2 udg. 2013, DJØF s. 259 og Michael Gøtze, proaktiv vejledningspligt, Forvaltningsloven – 25 år, 2012, DJØF, s. 131-146.
[4] Se note 1.
[5] Vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven.
[6] Folketingets Ombudsmands notat om forvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger (2017), s. 1, tilgængeligt på http://www.ombudsmanden.dk/om/formidling_og_viden/publikationer/notater/it-notat_august_2017/ Se og Justitsministeriets notat om forvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger af 18. november 2015, bilag 2 til vejledning nr. 9502 af 15/12/2015 om digitaliseringsklar lovgivning – En vejledning om at indtænke digitalisering i lovforslag, s. 1 og 12.
[7] Ibid.
[8] Udtrykket værdibaseret design anvendes i digitale kredse om en tilgang til udvikling og anvendelse af informations- og kommunikationsteknologi, hvor f.eks. forvaltningsretlige regler indbygges i de teknologiske løsninger, som forvaltningsmyndighederne anvender.
[9] Hanne Marie Motzfeldt, Den danske ombudsmands krav om værdibaseret design af den digitale forvaltning, Nordisk Administrativt Tidsskrift, 2015, nr. 3, s. 8-23 og Forvaltningens it-løsninger i Ret på flere felter. Forvaltning – Governance – Retssikkerhed. Festskrift til Carsten Henrichsen, red. Trine Baumbach, Peter Blume og Michael Gøtze, DJØF, 2015, s. 343-361.
[10] Det fremgår af lov om kommunale borgerservicecentre (LBK nr. 947 af 06/07/2017) § 1, at lovens formål er at fremme, at kommunalbestyrelserne opretter borgerservicecentre, som kan fungere som borgerens indgang til den offentlige sektor. Kommunernes Landsforening har også fremhævet, at kommunerne er ”borgerens fysiske hovedindgang til det offentlige Danmark”, jf. KL: ”Livssituationer i Borgerservice”, s. 4 (http://www.kl.dk/ImageVaultFiles/id_55781/cf_202/Livssituationer_i_Borgerservice.PDF).
[11] Dette ses bl.a. i Strukturreformen, der flytter flere borgerrettede serviceopgaver til kommunerne, samt ”Lov om kommunale borgerservicecentre” (L 72 2005), der sigter mod at fremme oprettelsen af borgerservicecentre i kommunerne ved at fjerne eventuelle lovmæssige barrierer).
[12] Bibliotek og Borger – du er altid velkommen!, rapport, Knudsen Syd, Bibliotekchefforeningen, Kulturstyrelsen, Danmarks Biblioteksforening, https://www.db.dk/files/BibliotekBorger2015.pdf. Se også Rikke Gottrup og Margrethe H. Møller, Borgerservice og offentlige digitale løsninger på bibliotekerne – retlige og biblioteksfaglige udfordringer i vejledningen, Nordisk Tidsskrift for Informationsvidenskab og Kulturformidling, årg. 5, nr. 3, 2016.
[13] Det kan ligeledes være vanskeligt for biblioteksmedarbejderne, der er vant til at være servicemindede i forhold til borgerne, at undlade at hjælpe, når en borger stiller spørgsmål af mere indholdsmæssig karakter til regler eller terminologi i forbindelse med anvendelse af en selvbetjeningsløsning. Se bl.a. Gottrup og Møller, ibid.